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构建现代公共文化服务体系要处理好六大关系

 

“国家文化治理能力和体系现代化建设研究”课题组

国家社科基金艺术学重大项目:国家文化治理能力和体系现代化建设研究

批准号:14ZD04

首席专家:祁述裕

责任单位:国家行政学院(本文作者为课题组成员,子项目负责人)

十八届三中全会提出了构建现代公共文化服务体系的战略任务。为落实全会精神,中央成立了国家公共文化服务体系建设协调组,并正在编制加快构建现代公共文化服务体系的意见,全国人大加快了公共文化服务立法进程。那么,什么是现代公共文化服务体系?如何构建现代公共文化服务体系?这些都是在做好现代公共文化服务体系战略规划和顶层设计时必须首先要搞清楚的问题。构建现代公共文化服务体系需处理好以下关系。

一、基本与非基本

当前,对公共文化服务有一误区,即把基本公共文化服务等同于非基本的公共文化服务,或等同于公共文化服务。如,中央强调基本公共文化服务标准化、均等化,而不少人却提公共文化服务标准化、均等化。在公共文化服务立法中,不少人认为“公共文化服务保障法”的表述不合适,主张用“基本公共文化服务保障法的名称。这提示我们要科学界定公共文化服务的内涵,处理好基本公共文化服务与非基本公共文化服务的关系。公共文化服务的内涵可分为基本公共文化服务和非基本公共文化服务。基本公共文化服务是指与经济社会文化发展水平和人民群众基本文化需求相适应、大致均等的公共文化服务。非基本公共文化服务是指超出经济社会文化发展平均水平,满足人民群众或部分人群超出基本文化需求外的更高层次的公共文化服务。把基本公共文化服务与非基本公共文化服务混为一谈会给构建现代公共文化服务体系带来负面效应。处理好基本与非基本公共文化服务的关系,有利于量力而行、尽力而为,引导人民群众调整对公共文化服务的期望值,合理划分政府、市场、社会责任,充分调动全社会参与公共文化服务。因此,应科学界定公共文化服务的概念、内涵,正确处理基本和非基本公共文化服务的关系。在基本公共文化服务上,明确由政府主导、财政保障,适度行政配置并引入市场机制,保基本、兜底线、管覆盖,推进标准化、均等化,满足人民群众基本文化需求;在非基本公共文化服务上,明确由政府引导、市场配置、社会参与,体现多样化、精准化,满足人民群众多样多层次文化需求。

二、共性与个性

公共文化服务与医疗卫生、国民教育等公共服务不同,在强调共性的同时,更要强调个性。过去对这个特性把握不够,一些重大文化惠民工程建设和产品供给搞计划配置、统一供给,导致供给与需求未能有效对接,人民群众有意见,好心没办成好事,被称为“一刀切、一锅煮”、“被消费、被服务”。为此,在构建现代公共文化服务体系中,要正确处理共性与个性的关系,在体现共性的同时兼顾个性,在把握个性的同时彰显共性,促进供给与需求有效对接。一方面,在需求满足上把握共性与个性的关系。既要满足共性需求也要照顾个性需求,更多地向满足个性需求转变。满足共性需求主要是做好基本公共文化服务并推进基本公共文化服务标准化、均等化,同时在服务中做好价值引领。但这个标准化、均等化不是绝对的,也不是服务内容的标准化、均等化,应适当提倡个性化、差异化。满足个性需求主要是做好非基本公共文化服务,为不同区域、人群的服务对象提供分众化、精准化的公共文化服务。在工作中,要坚持以促进供给与需求有效对接为目标,通过发放补助补贴、实施菜单式订单式服务等方式,让人民群众自由选择并更好地享受文化服务。另一方面,在建设管理上把握共性与个性的关系。在建立公共文化服务国家基本保障标准、设施建设管理服务标准、标准化工作机制等基础上,在标准上不来一刀切、在形式上不用一个模子、在内容上不搞“一锅煮”、在管理上不套一个模式,鼓励各地因地制宜的建设、管理、使用公共文化服务设施,提高公共文化服务质量和水平。当前,尤其要防止在整合建设基层综合文化活动中心上搞“一刀切”。

三、管理与治理

十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的命题,也提出了推进文化治理体系和治理能力现代化的战略任务。长期以来,我国公共文化服务一直是政府主导和文化事业单位垄断的传统文化事业模式,尽管这种状况得到了很大改善,但与推进文化治理体系和能力现代化的要求还有较大差距。现代公共文化服务具有开放包容、多元治理的特点,在服务对象上、产品供给主体和建设管理主体上向全社会开放。从这个意义上讲,构建现代公共文化服务体系与推进文化治理体系和治理能力现代化是“一个硬币的两面”,就要加快推进文化管理向文化治理转变。但是,治理不是取消和削弱政府管理。公共文化服务两个属性、两种效益都十分突出,加强政府管理十分必要也十分迫切。必须正确处理管理与治理的关系,把二者结合起来。不能借治理取消政府管理,也不能借政府管理否定治理。一方面,要处理好政府与市场、社会的关系,尊重文化特性与规律,推进依法管理文化,形成公共文化服务政府、市场、社会和人民群众共建共治共享局面。另一方面,要在转变政府职能、建设服务型政府的前提下,加强和改进政府对公共文化服务管理,把好内容导向关、市场监管关、政策调控关,确保公共文化服务的意识形态安全、文化安全和服务质量。

四、政府与市场

十八届三中全会提出,经济体制改革核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。这对加快文化改革发展,构建现代公共文化服务体系具有很大的启发价值。文化改革发展与经济体制改革不同,不能简单地套用和照搬对经济领域提出的要求,但如何适应社会主义市场经济,处理好政府与市场的关系,同样也是构建现代公共文化服务体系绕不开、躲不过、拖不得的重大理论和现实问题。从非基本公共文化服务来看,除特殊产品和服务外,应由市场主导和社会参与、政府引导,完全可以使市场在配置文化资源、调节文化服务供给中起决定性作用。从基本公共文化服务来看,其实现方式可以多样化,在更好地发挥政府作用的同时,引入市场和社会力量,运用市场机制和方式手段来实现基本公共文化服务的创作生产和供给。当然,为弥补市场失灵、社会失灵,无论是基本公共文化服务,还是非基本公共文化服务,政府都要发挥好宏观调控、公共管理、市场监管等作用。处理好政府与市场的关系,关键是发挥市场配置资源的积极作用与更好地发挥政府的作用。一方面,要发挥市场在配置文化资源、满足文化需求、调节文化服务中的特殊作用。在基本公共文化服务领域,采取政府购买服务、定向补助、委托经营、服务外包等形式,引入市场力量参与基本公共文化服务的生产、供给以及公共文化服务设施的建设、管理、运营。在非基本公共文化服务中,除特殊行业和产品外,一律要向市场开放。另一方面,要更好地发挥政府宏观调控、市场监管、质量监控、社会管理、公共服务等方面的职能和作用。

五、事业与产业

当前,有不少人认为公共文化服务只是事业,只能由政府和事业单位主导,反对产业部门和市场主体参与。这还是传统的文化事业思维。要认识到,文化事业单位未必就能提供好的公共文化服务,产业部门和市场主体未必就不能提供好的公共文化服务。公共文化服务是事业不假,但提供事业服务的手段方式可以多样化,可以引入市场机制和竞争机制,通过政府有形之手、市场无形之手和社会自治之手共同来做。尤其非基本公共文化服务,除特殊产品和服务外,完全可以由市场生产和提供。正如美国公共管理界流行的名言,政府只负责基本公共服务产品的被提供。在公共文化服务体系建设上,无论产业还是事业,无论市场主体、政府还是事业单位,只要能确保公共文化服务特别是基本公共文化服务的被提供和有效提供,都要充分调动、积极运用。同时,文化产业也可通过参与公共文化服务促进自身发展。因此,要正确认识处理好文化事业与产业的关系,通过产业与事业的共同发展,促进公共文化服务做大做强做优。一方面,大力发展面向公共文化服务的文化产业。采取政府购买服务、发放文化消费补贴(消费券)等方式,引导和鼓励市场主体开发和提供与公共文化服务需求有关的产品和服务。以服务外包、委托经营等方式,引导和鼓励市场主体和社会力量参与公共文化服务设施运营和管理。另一方面,建立健全“文化造血”机制,鼓励符合条件的文化事业单位发展文化产业、开展市场经营,提高公共服务能力和质量。改革文化事业单位“收支两条线”财政管理制度,支持公共博物馆、文化馆、图书馆、体育馆等文化事业单位,在搞好基本公共文化服务的前提下,依托特色文化服务资源,适度开展产业经营,提升公共文化服务能力。

六、网点与网络

构建现代公共文化服务体系,就要完善实体性网络,拓展流动服务网络,发展数字化网络,建立上下打通、左右互联、内外共享的网络,实现公共文化服务的全覆盖、全响应。从这个意义说,我们要构建的现代公共文化服务体系是一张特殊的网,这张网既是有形的,也是无形的;既是固定的,也是移动;既是稳定的,也是动态的。过去,我们重视点的建设,忽视网的建设,导致公共文化服务部门分割、各自为战,资源未能最大化利用。因此,在构建现代公共文化服务体系中,要正确处理网点与网络的关系,坚持网点与网络、固定与流动、实体与虚拟相结合,以固定设施为点、流动服务为线、数字化服务为面,构建一张盖得住、织得牢、用得活的公共文化服务网。一方面,加快实体性公共文化服务网络建设。做好城乡一体化公共文化服务建设规划,统筹布局和建设各类公共文化服务设施项目,实现城乡基层公共文化服务的互联互通、一体运行。打破区域、部门、行业、所有制等限制,推进各类公共文化服务资源统筹利用、协同发展。以固定设施为支撑,加快发展面向基层的公共文化流动服务。另一方面,大力运用互联网、物联网、大数据、云计算等现代科技,加快公共数字文化服务体系建设,提升公共文化服务的网络化、数字化、智能化、移动化水平。

(本文为2014年重大项目“国家文化治理能力和体系现代化建设研究”阶段性成果,2014年11月)