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构建公共文化服务体系需研究的五个重点问题

构建现代公共文化服务体系需要研究的五个重点问题

国家社科基金艺术学重大项目:国家文化治理能力和体系现代化建设研究

批准号:14ZD04

首席专家:祁述裕

责任单位:国家行政学院

(本文作者为课题组成员,子项目负责人)

中央《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》(以下简称《意见》)提出了一系列新观点新思路。从当前理论研究和工作实际来看,贯彻《意见》,加快构建现代公共文化服务体系,需要对以下五个重点问题深化研究、提高认识。

一、如何理解“政府主导”

“政府主导”是《意见》强调的基本原则。那么,如何理解“政府主导”?一般认为,政府主导就是通过财政投入,按照政府设计,为公众提供文化产品。这是一个误区。政府主导主要是指政府有提供公共文化服务的责任。但这并不意味着政府要直接提供公共文化产品。西方公共管理界有一种观点认为:“政府并不保证提供公共产品,政府只保证公共产品被提供”。也就是说,政府的责任是保证公共产品被提供,但公共产品谁来提供是另外一回事,政府并不是提供公共产品的唯一主体。公共文化产品也一样。公共文化产品提供方式大致有四种方式:一是由政府提供,二是由社会组织提供,三是由企业提供,四是由政府部门、社会组织、企业共同提供。所以,把政府主导简单理解为政府直接提供公共文化产品是不准确的。目前,我国公共文化服务体系建设中一个突出问题是,政府文化管理部门在按照自己的想法而不是公众的意愿来提供公共文化产品。以农村书屋、农村电影放映工程为例,有做得不错的,但不少地区的使用效率和效益偏低。问题的主要症结在于这些文化惠民工程是政府部门按照自己的主观愿望设计的,并不是真正源于群众的文化需求,导致供给与需求未能有效对接,好心没办成好事。构建现代公共文化服务体系应尊重和坚持群众的主体地位,鼓励群众参与公共文化服务管理,自我设计、自我管理、自娱自乐,做到公共文化服务共享、共建、共有。尤其要取消政府部门配送,以城市社区、农村行政村为单位,让当地群众自行选择文化产品和文化活动方式。同时,政府要加快转变职能,把工作重心放到提供资金支持上来。

二、如何理解基本公共文化服务标准化、均等化

有人认为基本公共文化服务标准化、均等化是构建现代公共文化体系的重点和抓手,应像抓基本公共教育那样,使基本公共文化服务的每一个环节做到标准化、均等化。这有一定道理,有助于解决公共文化服务说起来重要,做起来忘掉的问题。但《意见》只提出了基本公共文化服务的指导性标准,而且硬性规定很少。这启示我们需形成两点共识:第一,基本公共文化服务标准化、均等化不能简单照搬基本公共教育。首先,多样化、个性化是文化需求的突出特点,严格的标准化不符合文化需求的特点和规律;其次,文化内容是公共文化产品的核心,文化内容提供不能搞一刀切;三是各地区差异大,也很难做到标准化。第二,要给地方留空间。一是各地经济发展水平不同,文化差异也很大,公共文化服务要与区域文化、本土文化结合,突出区域和本土特色。二是要以需求为导向,尊重当地群众选择。据重庆市民意调查中心组织的调研显示,当地居民对公共文化服务“5+1”的参与度并不高,他们最喜欢的是参加广场文化活动或自己组织文化活动。因此,基本公共文化服务标准制定的太具体了,实施起来肯定有很大难度,也不可能有实际效果。应统筹考虑群众的基本文化需求和多样化文化需求,推动公共文化服务向优质服务转变,实现标准化和个性化服务有机统一。

三、如何理解公共文化服务免费提供

有人认为,公共文化服务应该免费提供。这种看法似是而非。免费提供是公共文化服务的一个重要方式,但这并不意味着所有公共文化服务必须免费。免费服务是一种无差别的服务,免费服务项目过多,不仅占用浪费公共资源,也不利于公众的自我选择和参与。正如《意见》所说,公共文化服务体系建设不仅要考虑公众的基本文化需求,还要考虑多样化文化需求;不仅要考虑标准化服务还要考虑个性化服务。公共文化服务是适应公共文化需求的服务。年龄不同,文化层次不同、区域不同,公共文化需求也是有差别的。要做到这一点,仅仅靠免费服务是远远不够的。在公共文化产品提供上,除了提供免费服务之外,提供优惠服务同样很重要。从服务特点来说,免费服务提供的是无差别式的公共文化服务,优惠服务提供的是差异化的公共文化服务;从消费者来说,免费服务提供的是无成本的服务,优惠服务是一种补贴式的服务。与免费服务相比,优惠服务更具有针对性,也更能激发公民积极性。国外免费提供公共文化服务的项目并不多。以俄罗斯为例。与我国免费开放公共博物馆不同,俄罗斯《文化基本法》规定“对于未满十八周岁的公民,赋予其每月免费参观一次博物馆的权利。免费参观博物馆的程序由俄罗斯联邦政府和联邦行政机关制定。”此外,西方国家注重采取财政补贴或税收减免,通过优惠服务来提供公共文化服务。比如,美国大都会大剧院有10%的座位实行不超过15美元的低票价,专门提供给低收入人群购买。荷兰规定,27岁以下的年轻人凭10欧元购买的青年文化优惠卡在购买文化产品可享受3—7折的优惠。在这方面,国内有些城市也有一些探索。如北京市为弘扬民族文化、普及高雅艺术(歌剧、交响音乐会等),自2012年试点执行低票价补贴政策。2014年,进一步扩大了低票价补贴院团和剧场范围,座位数在500座以上3000座以下、具有合法经营资质的专业演出场所,且每场演出中100元以下低价票比例达到30%的给予补贴。为扩大公共文化产品服务供给,丰富公众文化生活创造了条件。所以,如《意见》所强调的,应通过票价补贴、剧场运营补贴等方式,支持艺术表演团体提供公益性演出。鼓励在商业演出和电影放映中安排低价场次或门票,鼓励出版适应群众购买能力的图书报刊,鼓励网络文化运营商开发更多低收费业务,推动经营性文化设施、非物质文化遗产传习场所和传统民俗文化活动场所等向公众提供优惠或免费的公益性文化服务。

四、如何看待财政对公共文化服务的投入

加大财政对公共文化服务的投入已成为全社会的共同呼吁。我国特别是中西部地区和农村地区,确实存在着公共文化服务财政投入不足问题。如青海省会西宁市目前尚无市级公共图书馆,但不能笼统地说公共文化服务财政投入不足。第一,我国公共文化服务的财政投入总量并不低,且逐年增长,不宜盲目强调增加财政投入。2013年全国文物事业费237.86亿元,增长25.8%,占财政支出0.17%。文化体育传媒经费2520亿元,比上年增长11.1%,占财政支出1.80%。有人还主张应确保每年财政投入文化系统公共事业经费占财政总支出不少于1%,其依据是政府财政投入文化事业费仅为0.38%。这种观点没有依据。首先,0.38%只是指2013年中央政府投入文化部系统的事业经费,并不包括投入广电、新闻出版等其他文化系统的经费。其次,国际依据不足。很少有国家明确公共文化服务财政投入确定为1%。再次,如果文化部系统的公共事业经费真要增加到占财政收入1%的话,就意味着要增加约两倍的经费,这将造成极大的浪费。第二,我国公共文化服务的财政投入效能低下的问题比如突出,提高资金使用效益十分迫切。目前,我国博物馆建设的规模和速度已让世界震惊。有人统计,近年我国大致每天新建一个博物馆。而美国在博物馆建设高峰期,每年建设的博物馆也不过20—40家。美国哥伦比亚大学一项关于中国博物馆的课题认为,中国博物馆建设速度太快,馆长们筹集展品和吸引观众的速度太慢。很多新博物馆会关门大吉,或者只是间歇性开放一阵子。这基本反映了我国当前公共文化服务设施建设的现状。四川省北川县在遭受地震以后,耗巨资建造了地震博物馆。可是,地震博物馆建成之日就陷入运营困境,甚至连运营的电费也难以承担。因此,要正确看待财政对公共文化服务的投入问题,在没有第三方对文化部系统的公共事业经费进行全面、科学的评估之前,应慎提提高文化事业费占财政收入的比例。既要适度增加财政投入,更要提高财政投入的使用效能。

五、如何看待文化事业与文化产业的关系

《意见》提出:“鼓励有条件的公共文化机构挖掘特色资源,加强文化产业创新产品开发,创新文化产品和服务内容”。“积极发展与公共文化服务相关联的教育培训、体育健身、演艺会展、旅游休闲等产业,引导和支持各类文化企业开发公共文化产品和服务,满足人民群众多层次的文化消费需求。”这段话对文化事业与文化产业的关系作了很好的阐述。文化事业与文化产业的关系是一个有争议的话题。一段时间里,许多人把文化事业与文化产业看成两股道上跑的车。这是一个误解。公益性文化事业单位也可以为市场提供文化产品。台北故宫博物院在提供公共文化服务的同时,立足市场开发衍生产品,一年创收5—6亿台币。文化企业也可以提供公共文化产品和服务。国内各大门户网站免费提供的新闻信息服务就是公共文化服务。就一个地区来说,文化事业与文化产业也是相辅相成的。公共文化服务是文化产业发展的基础,文化产业发展可以推动、提升公共文化服务。这样的例子有很多。公益性文化事业与经营性文化产业既有特定内涵,在特定条件下还可以互相转换,没有不可逾越的鸿沟。在西方,起初由于频道资源稀缺,广播电视台定位是承担公共职能。后来,随着科技进步,频道资源极大丰富,政府放松了对广播电视的管理,于是,商业电台电视台纷纷出现,广播电视产业化的特点越来越突出。报刊业则相反。在西方,报刊业一直是一个产业。在当代社会,新媒体对报刊业构成极大冲击,免费赠送报纸开始普遍出现,一些报纸开始成为公共产品。认识到这一点,有助于公益性文化单位重视市场的作用,更好地发掘其潜能,也有助于文化企业吸引消费者,提升竞争力。

(本文为2014年重大项目“国家文化治理能力和体系现代化建设研究”阶段性成果,2015年2月)