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政府购买公共文化服务存在的问题与建议

 

政府购买公共文化服务存在的问题与对策建议

国家社科基金艺术学重大项目:国家文化治理能力和体系现代化建设研究

批准号:14ZD04

首席专家:祁述裕

责任单位:国家行政学院

(本文作者为课题组成员,子项目负责人)

十八届三中全会《决定》指出,要推进政府购买公共文化服务。中办国办发布的《关于加快构架现代公共文化服务体系的意见》提出,要扩大政府购买公共文化服务。政府购买公共文化服务作为转变政府职能、推动政府管理创新的一项重大改革,正越来越多地运用于公共文化服务领域。由于政府购买公共文化服务是新生事物,在实践中还有许多问题需要探讨,相关制度和政策也要逐步完善。

一、政府购买公共文化服务存在的问题

目前,我国政府购买公共文化服务主要存在以下六个方面的问题:

1.缺乏可持续的财政支持。在目前的财政投入体制下,中央财政资金投入时,通常要求地方有配套资金,但地方财政配套资金往往不能充分足额到位,同时,各文化主管部门往往把财政资金局限在自身主管的事业单位和机构上,造成财政资金整体使用效率不高。另一方面,我国绝大多数地方政府未将购买公共文化服务资金纳入改革财政体制,多数依赖于专项业务资金、预算外资金和由政府支配的社会捐助等。缺乏可持续的财政支持,制约了政府购买公共文化服务作为一种创新的社会治理机制有效运作。

2.缺乏相关的法律保障。2003年实施的《中华人民共和国政府采购法》,虽然规定政府采购范围包括货物、工程和服务,但其中的“服务”是指满足政府本身的后勤服务,并没有对政府购买所需的公共文化服务作明确的规定。此外,由于法律保障体系不完善,一些地方政府不能从根本上区分社会组织与企业,而是把社会组织看作是企业来进行要求和管理。这无论是对政府购买公共文化服务大规模的实施,还是对于社会组织的发展与完善都是一个很大的制约。

3.购买行为"内部化"。在我国,相当一部分社会组织实际上是由购买公共文化服务的地方政府发起或主导成立的,其本身并非独立的社会组织,而是依附于政府部门,甚至有一部分社会组织是因为购买需要而专门成立的。这一是导致购买行为内部化,社会组织成为政府部门的下属机构,由此造成公共文化服务费用如何支付、资金透明度、服务质量以及评估与监督等一系列的问题。二是政府与社会组织双方之间契约关系往往流于形式,在实际运行中缺乏约束力,从而使得政府购买公共文化服务的行为达不到理想的效果。

4.购买流程有缺陷。主要表现为:一是公开性不够。政府购买的公共财政预算透明度有待进一步提高,有些地方政府在购买公共文化服务时,名义上是公开招标,实际是暗箱操作。二是竞争性不够。由于参与政府购买公共文化服务的社会组织数量很少,形成不了竞争的格局等原因,导致现实中的情况是某些地方的政府并没有使用这种方式购买公共服务。三是标准不统一。对于即将承接服务的社会组织,政府在选择标准上并没有统一,存在较大的随意性。

5.监管机制与评价体系不完善。政府购买公共文化服务,只是公共服务提供方式的转变,并不意味着政府公共文化服务责任的转移。目前我国的政府购买公共文化服务,许多既缺乏事前的市场化竞争机制,又缺乏事中的有效监督和管理以及事后的对公共文化服务供应质量的有效评价。同时又缺乏科学的评估体系,评估主体多以政府官员或专家学者为主、而作为服务的接受者,社会公众少有参与的机会,由此影响评估结果的客观性和公正性:各类指标的权重配比缺乏科学测算;评估流程效率低下且缺乏组织机构的有力保障等。

6.存在寻租现象。招标作为政府选择承包商的主要方式,其目的是帮助政府更快的选择到最优的承包商。但由哪一个承包商来提供公共文化服务的权力还是掌握在政府部门手中。而政府部门在选择承包商的过程中,往往更倾向于“最听话”的而不是“最优惠”、“最有实力”的,这为政府官员的徇私舞弊提供了便利。

二、完善政府向社会力量购买公共文化服务的建议

政府购买公共文化服务,本质上是一种财政性资金的转移支付方式,其核心是提高财政资金使用效率,优化公共文化服务提供质量。应采取以下措施完善政府向社会力量购买公共文化服务。

1.完善政府购买公共文化服务的操作流程。公共文化服务的购买流程是否科学合理,关系到公共文化服务购买最终结果的好坏。完善购买流程包括:制定详尽的购买计划,发布信息;公开招标,签订合同;对项目实施要进行监督管理;对项目实施结果进行评估。譬如,上海市浦东新区探索形成“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共文化服务方式。一是建立了政府购买公共文化服务制度,明确了购买公共文化服务的相关内容:二是实现预算管理,将购买公共文化服务的费用纳入预算;三是强化契约式管理,政府和社会组织的责任、义务以及服务要求,全部在合同中体现;四是建立评估机制和规则,委托第三方的专业机构,对社会组织做到项目合作前有资质审查,合作过程中有跟踪了解,在合作完成后有社会绩效评估。

2.建立多元化的供给格局。清晰地界定政府、市场和社会组织各自的职能范围。通过购买公共文化服务建立起政府主导、社会参与、市场机制灵活的多元化的供给格局。浙江是中我国较早探索政府购买服务的省份之一,经过十多年的探索,逐渐总结出浙江政府购买服务的四种具体供给模式,即功能型购买、项目型购买、补缺型购买和期许型购买,收到了很好的效果。

3.改革我国财政预算和支出管理制度。我国现行的《政府预算收支分类手册》不能适应推进政府购买公共文化服务的需要,其预算分类的方法不能全面反映出政府购买公共文化服务的实际情况,更没有政府购买公共文化服务的专门性预算。因此,调整和细化政府预算收支的分类,将“商品和服务类” 支出分为二个平行支出类,即“商品类”支出和“服务类”支出。同时,强化购买公共文化服务与财政支出制度的衔接,处理好中央预算和地方预算、总预算和部门预算的衔接。只有完善了账户管理制度、集中支付制度、稽查监督制度才能确保购买公共文化服务的政策功能得以实现。

4.设置购买公共文化服务财政专项资金账户。一是设立政府购买公共文化服务专项科目,列入年度财政预算,实行预算式管理,确保政府购买公共文化服务制度化、持续化、常态化。二是探索政府购买公共文化服务财政专户统筹管理模式。三是将列入政府购买公共文化服务项目库的项目,按照项目发展特点和发展周期,划分为常年型和项目型两类;对临时新增的或短期的项目型公共文化服务项目,一年一采购,以确保公共服务的有序性和延续性。把公共文化服务购买纳入公共财政预算,既可以规范支付的标准和程序,又有利于对公共文化服务购买的监督和评估,还可以从整体上推进公共文化服务体系建设。

5.建立和完善政府购买公共文化服务法律体系。一是要对《政府采购法》进行重新修订,要将政府向社会组织购买公共文化服务的有些相关内容写进《政府采购法》;二是要根据实施情况进一步调整、修订有关法律法规,并根据新情况新形势制定新的法律法规,来充实购买服务相关法律,比如修改《合同法》中不适应目前新情况的条例等。尤其是需要对有关国家财政和税收法律进行调整和修订,明确和制定社会组织生产和提供公共文化服务可以使用的公共财政法律和税收法律等。

(本文为2014年重大项目“国家文化治理能力和体系现代化建设研究”阶段性成果,2015年3月)

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文章来源:全国艺术科学规划领导小组办公室

责任编辑:周伟

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